Дополнительные работы в смете без изменений проектной документации

При строительстве школы на 825 мест в Кызыле дополнительные работы были включены в отдельный локальный сметный расчёт и затем предъявлены к оплате. Проверка показала другую сторону этой ситуации: часть работ и материалов отсутствовала в проектной документации, прошедшей государственную экспертизу, а согласованные изменения проектных решений представлены не были. В результате наличие сметы и дополнительного соглашения само по себе не подтвердило документальную обоснованность соответствующих затрат.

Для проверки проектной и сметной документации здесь существенно не то, что в процессе строительства возникла потребность в дополнительных работах как таковая. Центральный вопрос — была ли эта потребность последовательно отражена во всей цепочке документов: проектном решении, сметном расчёте, согласовании изменения и документах приёмки. Когда изменение появляется только в смете, возникает разрыв между техническим основанием работы и её стоимостью.

Какая документация была исходной

Спор рассматривался в связи с государственным контрактом от 13 августа 2018 года № 52-18 на строительство общеобразовательной школы на 825 мест в микрорайоне 6 «а» города Кызыла. Цена контракта первоначально составляла 499 486 810 рублей. Начальная цена была определена проектно-сметным методом, а проектная документация получила положительное заключение государственной экспертизы.

В дальнейшем стороны заключили дополнительное соглашение, которым стоимость контракта была увеличена на 49 948 676 рублей в связи с увеличением объёмов общестроительных работ и работ по благоустройству. Для дополнительных общестроительных работ был сформирован отдельный локальный сметный расчёт.

Именно на этом этапе стало особенно важным различать изменение стоимости и изменение проектного решения. Дополнительное соглашение к контракту подтверждало изменение договорной цены, однако само по себе не заменяло корректировку технической части проекта. Если новая работа требует решения, которого раньше в проекте не было, сметная строка отвечает только на вопрос о стоимости, но не создаёт отсутствующее проектное основание.

Что показало сопоставление проекта и дополнительной сметы

В материалах проверки были перечислены работы, появившиеся в дополнительном локальном сметном расчёте: обратная засыпка грунта, армирование штукатурных слоёв, покрытия крылец из керамогранита, металлические ограждения лестниц, утепление отдельных участков наружных стен и другие позиции. По части кровельных работ был изменён предусмотренный материал утеплителя.

При этом суд апелляционной инстанции исходил из того, что соответствующие работы не были предусмотрены проектной документацией, прошедшей государственную экспертизу, а согласованные изменения проектных решений по ним отсутствовали. Для нескольких позиций в материалах дела имелась переписка о необходимости дополнительных решений, однако эта переписка не была признана эквивалентом надлежащим образом внесённых изменений в проект.

Это различие принципиально для профессиональной проверки. Письмо о необходимости выполнить работу, поручение подрядчику посчитать её стоимость и локальная смета на эту работу выполняют разные функции. Из такой переписки может следовать наличие технической проблемы или намерение сторон найти решение, но из неё ещё не следует, что проектное решение разработано, согласовано и стало частью действующей документации.

Почему одной дополнительной сметы недостаточно

Локальный сметный расчёт позволяет определить стоимость работ при заданном составе, объёме, материалах и технологии. Но сама смета не должна становиться первичным источником технического решения, когда проектная документация должна определять, что именно необходимо выполнить.

В рассматриваемой ситуации этот разрыв был виден особенно ясно: дополнительные позиции получили денежное выражение, хотя соответствующая техническая основа не была синхронно закреплена в проектной документации. Поэтому проверка только расценок, коэффициентов и арифметики такого локального расчёта не решила бы основную проблему.

Перед проверкой стоимости необходимо было установить:

• какое исходное проектное решение действовало до возникновения дополнительных работ;
• какая техническая необходимость потребовала от него отступить или дополнить его;
• в каком документе оформлено новое проектное решение;
• кем и в каком порядке изменение было согласовано;
• соответствует ли дополнительная смета именно этому изменённому решению;
• не включает ли смета работы и материалы, уже учтённые первоначальными расчётами.

Без такого сопоставления проверяющий видит цену дополнительной работы, но не может подтвердить её место в утверждённом комплекте документации.

Отдельный риск — повторный учёт материалов

Проверкой была выявлена ещё одна проблема, непосредственно связанная с согласованностью проекта и сметы. В дополнительный расчёт по наружной отделке включили комплектующие для навесных вентилируемых фасадов. Судебный акт указывает, что часть этих ресурсов уже была учтена в применённых ранее сметных расценках и оплачена по другим актам КС-2. Апелляционный суд поддержал вывод о двойном учёте стоимости отдельных элементов.

Такой риск сложно обнаружить проверкой одной новой сметы. Позиция может выглядеть самостоятельной и быть рассчитана по существующей сметной норме, но для определения её обоснованности необходимо раскрыть состав ресурсов уже применённой расценки. Если требуемый профиль, крепёж или другой комплектующий элемент включён в норму первоначальной работы, его повторное добавление отдельной строкой требует специального основания.

Поэтому при дополнительных работах полезно выполнять не только построчное сравнение локальных смет, но и ресурсное сопоставление. Оно показывает, не оплачивается ли один и тот же материальный ресурс сначала в составе комплексной расценки, а затем ещё раз как самостоятельная дополнительная позиция.

Смета и проект должны изменяться согласованно

Из рассмотренной ситуации следует важный технический принцип проверки: изменение проекта и изменение сметной стоимости должны быть связаны между собой прослеживаемой документальной последовательностью.

Если в ходе строительства обнаружена необходимость работы, которой раньше не было, сначала нужно установить её техническое основание. Это может потребовать разработки или корректировки проектного решения. После этого определяется объём и состав работ, затем рассчитывается стоимость, и только после согласования соответствующей документации появляется основание сопоставлять выполненный объём с новым сметным расчётом.

Обратная последовательность создаёт риск: сначала появляется стоимость, затем под неё начинают искать техническое обоснование. В таком комплекте документов смета фактически опережает проект, хотя должна рассчитывать стоимость уже определённого решения.

Почему согласование в переписке не всегда закрывает вопрос

По некоторым дополнительным работам заявитель ссылался на переписку участников строительства. В частности, подрядчик сообщал о недостающем проектном решении, после чего заказчик просил включить дополнительные работы в расчёт. Апелляционный суд обратил внимание, что само проектное решение при этом не было выдано и соответствующие изменения в проект не внесли.

Для проверки это полезное разграничение. Переписка может подтверждать хронологию возникновения вопроса, согласование намерений или получение задания на расчёт. Но если изменение затрагивает проектное решение, проверяющему необходимо найти документ, в котором само это решение зафиксировано в требуемом составе.

Поэтому формулировка «работа согласована заказчиком» не должна завершать проверку автоматически. Следующий вопрос — что именно было согласовано: необходимость рассчитать стоимость, сам факт выполнения, конкретный технический вариант либо внесённое в проект решение. Эти действия имеют разный документальный вес.

Замена материала требует такой же проверки основания

В материалах дела рассматривалась замена предусмотренного для кровли утеплителя на другой материал. Суд сопоставлял такое изменение не только с фактом приобретения или применения нового материала, но и с условиями документации и содержанием дополнительного соглашения. В постановлении отмечено, что дополнительное соглашение было связано с увеличением объёмов работ, тогда как замена соответствующего материала отдельно в нём не закреплялась.

Практически это означает, что при замене материала недостаточно сравнить только две цены. Сначала следует установить, меняются ли характеристики проектного решения, предусмотрена ли возможность такой замены действующими документами, имеется ли техническое согласование и отражено ли изменение там, где оно должно быть отражено.

И только после этого имеет смысл анализировать стоимость новой позиции и разницу относительно первоначального решения. Иначе сметная проверка может подтвердить арифметическую правильность цены материала, не подтвердив правомерность самой замены в составе проектного решения.

Положительная экспертиза исходного проекта не распространяется автоматически на последующие изменения

Исходная проектная документация по объекту имела положительное заключение государственной экспертизы. Однако дополнительные работы появились позднее. Из судебного акта следует, что локальный сметный расчёт на эти работы отдельно проверку достоверности определения сметной стоимости не проходил, а отражённые в нём изменения в проектную документацию не вносились.

Это важно учитывать при экспертизе комплекта документов после нескольких корректировок. Наличие положительного заключения по первоначальной версии проекта не означает автоматически, что любые последующие сметы, замены материалов и дополнительные решения относятся к той же проверенной версии.

При проверке необходимо установить версионность документации: какая редакция проекта проходила экспертизу, какие изменения появились позже, на каких основаниях они были внесены и какой комплект фактически используется для расчётов и приёмки.

Как проверять дополнительные работы до их оплаты

Рационально начинать не с итоговой суммы дополнительной сметы, а с таблицы изменений. Для каждой новой позиции полезно установить исходное проектное решение, причину изменения, документ с новым решением, согласование, связанный локальный расчёт и документ, которым подтверждается выполненный объём.

Если проектного основания нет, позицию следует выделить как отдельный риск независимо от того, насколько убедительно рассчитана её стоимость. Если основание есть, следующим этапом становится проверка соответствия сметы проекту: объёмов, единиц измерения, состава ресурсов, применённых расценок и отсутствия повторного учёта.

Для изменённых материалов требуется дополнительно проверить, не осталось ли в смете одновременно старое и новое решение. При сложных системах это особенно важно: первоначальная расценка может уже содержать часть комплектующих, тогда как дополнительный расчёт повторно учитывает их под другими наименованиями.

Отдельного внимания заслуживают документы авторского сопровождения, рабочие листы, согласования и иные материалы, которыми участники пытаются подтвердить изменение. Их следует оценивать не по названию, а по функции: действительно ли документ фиксирует новое проектное решение и позволяет однозначно связать его с объёмом, сметой и выполнением.

Что показал результат судебного рассмотрения

Арбитражный суд Республики Тыва отказал в удовлетворении заявления учреждения, оспаривавшего пункты представления Управления Федерального казначейства по Республике Тыва. Третий арбитражный апелляционный суд постановлением от 3 ноября 2022 года оставил решение первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу — без удовлетворения.

В части, связанной с дополнительными работами, апелляционный суд поддержал выводы о том, что ряд работ и материалов не был предусмотрен проектной документацией, прошедшей экспертизу, согласованные изменения проектных решений отсутствовали, а в отдельных позициях имел место повторный учёт ресурсов.

Этот результат не означает, что любые дополнительные работы недопустимы или не подлежат оплате. Практическое значение ситуации уже: появление новой работы в смете должно сопровождаться документальной связью с техническим решением, а изменение стоимости не должно подменять изменение проекта.

Практический вывод для аналогичной проверки

Когда в процессе строительства возникает дополнительная работа, профессиональную проверку полезно строить в направлении от технического основания к стоимости, а не наоборот. Сначала — проектное решение и его изменение, затем — объём, после этого — сметный расчёт и только затем — документы приёмки и оплаты.

Если эту последовательность невозможно восстановить, необходимо выяснить, на каком уровне возник разрыв. Работа может быть технически необходимой, но не оформленной в проекте. Проектное изменение может быть оформлено, но не перенесено в смету. Смета может учитывать правильную работу, но повторно включать уже оплаченные ресурсы. Каждый из этих случаев требует своего способа корректировки.

Поэтому главным объектом проверки становится не отдельная смета и не отдельный акт, а согласованность всего комплекта: проектная документация — изменения — локальные расчёты — ресурсный состав — приёмочные документы. Именно такая связка позволяет отделить обоснованное изменение стоимости от позиции, которая появилась в расчёте раньше, чем получила достаточное техническое основание.

Источник практики

Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 3 ноября 2022 года по делу № А69-356/2021; решение Арбитражного суда Республики Тыва от 4 февраля 2022 года по тому же делу. В рассматриваемой части спор касался законности выводов Управления Федерального казначейства по Республике Тыва по результатам проверки расходов при строительстве общеобразовательной школы в городе Кызыле.

Материал подготовлен на основе открытых источников и не является описанием проекта нашей компании.